Emitido el 12-03-19.-
EXPEDIENTE Nº: 13347/2018.
INICIADOR: MINISTERIO DE SALUD.
EXTRACTO: S/ CONVENIO DE COLABORACIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CARRERA DE ENFERMERIA ENTRE LA UNIVERSIDAD Y EL MINISTERIO DE SALUD.-
Señor Ministro de Salud:
Vienen las presentes actuaciones ante esta Asesoría Letrada de gobierno a mi cargo, a los efectos de recibir el pronunciamiento jurídico pertinente, en consideración a la Providencia Nº 40-2019 - CK- (Fa. 41), emitida por la Contraloría Fiscal del Tribunal de Cuentas d ela Provincia, con fecha 12 de febrero del corriente año - obrante a foja 41.-
I.- Antecedentes:
En primer término, conviene señalar que estos obrados se inician a partir de la nota remitida al Ministerio de Salud por la Decana de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales -UNLPam-, obrante a fojas 2, recepcionada con fecha 13/09/2018.
En la misiva mencionada dicha autoridad académica expresó que se dirigía: "...en referencia al Convenio de colaboración en la implementación de la carrera de enfermería oportunamente celebrado, entre La Universidad y La Provincia de La Pampa. En el año 2017 la UNLPam se comprometió a implementar y ejecutar el diseño curricular de la carrera; y el Ministerio a facilitar espacios para las prácticas que la carrera requiere, así como a realizar un aporte económico para el financiamiento del costo laboral de auxiliares docentes, de personal de apoyo y actividades de coordinación, por un monto total de $1.725,750. Para atender el financiamiento del año 2018, está contemplado en el Presupuesto General de la Provincia 2018 un crédito presupuestario de $1.984,613 para el mismo objeto de financiamiento....Para el año 2019 tendremos primero, segundo y tercer año cursando. Actualmente son 700 los alumnos inscriptos a los que deberá sumarse la inscripción del proximo año. A efectos de iniciar el trámite correspondiente a la afectación presupuestaria provincial (Presupuesto 2019), le informo que los recursos necesarios para atender el financiamiento del costo laboral de docentes auxiliares, gastos de coordinación, bedelía y limpieza para el proximo año ascienden a la suma de pesos cuatro millones ($4.000.000)..."
De fojas 4 a 8, obra agregada la Resolución Nº 248/18 del consejo Superior de la UNLPam mediante la cual se autoriza al "Sr. Rector de la universidad Nacional de La Pampa a suscribir el Convenio Especifico con el Ministerio de Salud de la Provincia de La Pampa, de colaboración en la implementación de la carrera de Enfermería, de acuerdo al modelo que figura como anexo..." (Artículo 1º).
Del "CONSIDERANDO" de la resolución citada también puede leerse:
"Que con fecha 14 de julio de 2017 se firmó un contrato Programa Integral Afianzado (CPIA) entre la UNLPam y el Ministerio de Educación y Deportes de la Nación.
Que por este Contrato el miisterio se compromete a financiar la carrera Licenciatura en Enfermeria Universitaria como oferta permanente, en el ámbito de la facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UNLPam.
Que de acuerdo al mismo, solo se financian dos cargos docentes por asignatura, un profesor y un auxiliar, ambos con dedicación simple.
Que debido a la demanda acumulada, en el presente ciclo lectivo se inscribieron 350 estudiantes, miestran que en el segundo año están cursando 450.
Que el alto número de estudiantes y el grado de complejidad de la carrera, se requiere un mayor número de docentes auxiliares.
Que por lo antedicho es necesario celebrar un nuevo Convenio con el Gobierno de la Provincia de La Pampa con identicas caracteristicas para atender el financiamiento del año 2018 que está contemplado en el Presupuesto General de la Provincia 2018 con un crédito presupuestario de $1.984.613 para este fin"
Entonces, de allí puede colegirse el contexto fáctico de la situación jurídica planteada en autos.
A fijas 14/17, obra en copia el denominado "CONVENIO ESPECÍFICO ENTRE EL MINISTERIO DE SALUD DE LA PROVINCIA DE LA PAMPA Y LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PAMPA, DE COLABORACIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CARRERA DE ENFERMERÍA"
A fojas 21/22, se procedió a elaborar el proyecto de Decreto que se estimaba debía perfeccionar el Poder Ejecutivo, a través del cual ratificaría "...el Convenio Específico celebrado entre el Ministerio de salud de la provincia de La Pampa y la Universidad Nacional de La Pampa, de colaboración en la implementación de la carrera de Enfermeria, que como Anexo forma parte integrante del presente Decreto" (Artículo 1º) y se autorizaría "...a la Subsecretaría de Salud, dependiente del Ministerio de Salud, al pago de la suma de PESOS UN MILLÓN NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS TRECE ($1.984.613,00), para solventar los gastos que demande la suscripción del Convenio mencionado en el artículo 1º" (Artículo 2º).
A través de tal convenio, según la Cláusula "PRIMERO", las partes se comprometen: a implementar y ejecutar "...el diseño curricular de la carrera Licenciatura en Enfermería, a dictarse en Santa Rosa..." (Universidad Nacional de La Pampa - UNLPam) mientras que el Ministerio de Salud, mediante la Subsecretaría de Salud, le corresponde "...1) Proveer el espacio físico para el desarrollo de las actividades prácticas que correspondan, 2) garantizar la accesibilidad de los docentes y estudiantes a los espacios de formación de la practica hospitalaria...3) proveer recursos por la suma de PESOS UN MILLÓN NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS TRECE ($1.984.613), para el financiamiento del costo laboral de docentes auxiliares, corto laboral de personal de bedelía y limpieza, y el costo de actividades de coordinación correspondientes al corriente año conforme las previsiones vigentes en la materia, prescriptas en el presupuesto 2018 de la Provincia de La Pampa..."
A fojas 26, con fecha 20/12/2018, la contraloría Fiscal del Tribunal de Cuentas, mediante la providencia Nº 274-2018-CK (Fs.26), expresó que "[Remitidas] las presentes actuaciones a esta Contraloría, y visto que fojas 14 a 17 se encuentra convenio suscripto entre el Sr. Ministro y el Sr. Rector, son devueltas al Ministerio de Salud, ya que han superado la etapa de Control Previo".
Proyectando un nuevo Decreto fojas 34/39, se enviaron nuevamente al Organismo del Tribunal de Cuentas antes aludido, quien en esa oportunidad manifesto: "Remitidas las presentes actuaciones a esta contraloría se reitera la providencia obrante a foja 26, en la cual se expresa que ha superado la etapa de Control Previo establecida en el artículo 2º del Decreto 513/69; esto visto que : 1) a fojas 36/39 se encuentra convenio suscripto entre el Sr. Ministros y el Sr. Rector, en cuya cláusula Primera, inciso d) punto 3 se expresa "El Ministerio, a través de la Subsecretaría de Salud, se hará cargo de: Proveer recursos por la suma de PESOS UN MILLÓN NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS TRECE ($1.984.613) para el financiamiento del costo laboral de docentes auxiliares, costo laboral de personal de bedelía y limpieza, y el costo de actividades de coordinación; correspondiente a corriente año, conforme las previsiones vigentes en la materia, prescriptas en el Presupuesto 2018 de la Provincia de La Pampa", que dicho convenio fue firmado el 25 de julio de 2018; por lo enunciado, el mismo ya estaría ejecutado durante el ciclo educativo del año mencionado" (foja 41, Providencia Nº 40-2019-CK (fa. 41), de fecha 12 de febrero de 2019).
II.- Análisis jurídico:
Como ya lo ha sostenido en otras oportunidades esta Asesoría Letrada de Gobierno, "Las atribuciones y competencias asignadas específicamente al Tribunal de Cuentas de la provincia, surge del artículo 103 de la Constitución provincial que, además, se halla[n] complementada[s] por las disposiciones expresas del Decreto Ley 513/69" (Véase v. gr. Dictamen ALG Nº 139/03), por lo que a dichos Textos Normativos se remite brevitatis causae.
En el marco de dichas prescripciones normativas, es que a fojas 25 y 40, respectivamente, se le otorgó al Órgano de Control aludido la intervención que se apreciaba correspondiente, quien - conforme se transcribió en el punto precedente - entendió superada la etapa de control previo que le compete en razón de que el convenio "...ya se estaría ejecutando durante el ciclo educativo de año mencionado [2018]" (foja 41)
Ahora bien, esta Asesoría Letrada a mi cargo, adelanta que estima innecesario efectuar el análisis respecto de las providencias emitidas por el Tribunal de Cuentas, en tanto, considera equivocado el iter procedimiental llevado a cabo en estas actuaciones para el perfeccionamiento del instrumento suscripto.
Ello, debido a que tanto los organismos intervinientes - dependientes del Poder Ejecutivo- como la contraloría Fiscal no han efectuado una interpretación adecuada de la normativa cnstitucional, legal y convencional en juego en estos obrados, como tampoco el desarrollo del iter procedimiental que se debe cumplimentar para que el instrumento obrante a fojas 14/17 adquiera vigencia y eficacia, y con ello, se encuentre en condiciones de ser cumplimentado.
Por lo tanto, las providencias emitidas y citadas ab initio del presente (fs. 26 y 41) devienen a toda sluces desacertadas y desprovistas de fundamento legal y material.
En ese contexto, es dable detenernos en que la Constitución Provincial pone en cabeza del poder Ejecutivo - Señor Gobernador- la atribución de "...representar a la Provincia en sus relaciones con los demás poderes públicos y con los de la Nación o de las otras provincias, con los cuales podrá celebrar convenios y tratados para fines de utilidad común" según el artículo 81, inciso 1). De allí, que ningún instrumento suscripto por alguno de los Ministros del ramo (creados por la actual Ley Nº 2872) con otras entidades - públicas o privadas- pueda considerarse perfeccionado -ni por lo tanto ejecutarse - si no es ratificado por el Poder Ejecutivo Provincial.
Posteriormente, dichos Acuerdos - Convenios o Tratados- deben ineludiblemente someterse a la aprobación del Poder Legislativo- mediante el proyecto de Ley pertinente-. Así lo ordena la manda constitucional antes referida, al prescribir que dicha atribución se deberá ejercer "...con la aprobación de la cámara de diputados...", (aRTÍCULO 81, INCISO 1), que se compadece y concuerda con el precepto contenido en el artículo 68, inciso 2) del Texto Constitucional Provincial que define como "...atribuciones y deberes de la Cámara de Diputados..." entre otros, el de "...aprobar o desechar los tratados con la Nación o con otras provincias;...".
En concordancia con las mandas constitucionales citadas así se ha actuado en el CONVENIO ESPECÍFICO agregado a fojas 14/15 y su anexo agregado a fojas 16/17, que es objeto de esta intervención.
Efectivamente, es el propio Convenio en cuestión el que prevé -expresamente- en su cláusula "SEGUNDO" que "...entrará en vigencia a partir de la fecha de aprobación del mismo por la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa y el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Pampa; lo que ocurra último..."
Es decir, tanto procedimiental como normativamente no puede ejecutarse ni menos aún considerarse ejecutado o implementado el instrumento examinado so pena de ignorarse y soslayarse los pasos constitucionales y legales arbitrados para que ello ocurra y que, a la fecha - conforme se colige de las actuaciones no se encuentran cumplimentados.
Y ello se confirma en autos. Efectivamente, ni la Nota obrante a foja 2 ni el Convenio, en su cláusula "PRIMERO" son demostrativas de la ejecución de las prestaciones dinerarias comprometidas y que hacen a la ejecución del mismo.
Entonces, de ninguna manera el Poder Ejecutivo, en el caso particular, el Ministerio de Salud, ha violentado las disposiciones del Decreto Ley Nº 513/69, en cuanto al "control previo" que le compete al Tribunal de Cuentas de la provincia, simplemente porque el "CONVENIO ESPECIFICO" y su ANEXO no se encuentran en vigencia, ni podrán estarlo hasta tanto sean aprobados "...por la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa, y el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Pampa; lo que ocurra último" (cláusula "SEGUNDO").
En función de lo expuesto, para que el CONVENIO ESPECIFICO y su ANEXO (fs.14/17) adquieran vigencia y eficacia no corresponde dar intervención al Organismo Provincial de Control, sino que el Poder Ejecutivo ratifique el Convenio - mediante el Decreto pertinente- y luego se remita al Poder Legislativo- a través del correspondiente proyecto de ley - a fin de cumplimentar con los preceptos contenidos en los artículo 68, inc. 2º) y 81, inciso 1º) de la Constitución Provincial y con lo establecido en la cláusula "SEGUNDO" del instrumento a ratificar.
Con ello, no corresponderá dar trámite al proyecto de acto administrativo agregado a fojas 34/35.
III.- Conclusión:
Por todo lo expuesto, este órgano consultivo-en el marco de la Ley Nº 507- devuelve las actuaciones al Organismo requirente para la continuaciín del trámite, de conformidad con los fundamentos aquí expuestos.
ASESORIA LETRADA DE GOBIERNO - SANTA ROSA, 12 DE MARZO DE 2019
Firma: Dr. Alejandro Fabian GIGENA, Asesor Letrado de Gobierno